與發達國家和地區相比，我國目前的環評導則主要集中于個體、短期的影響，而對環境、人群產生持久影響和整體系統影響的累積影響評價、健康風險評價、生態風險等的環評導則仍然處于空白。

孔令輝 戴文楠 夏甫 梁鵬

環境保護部《“十三五”環境影響評價改革實施方案》中將“優化技術導則體系”列為技術支撐之一，明確“建立以改善環境質量為核心的源強、要素、專題技術導則體系”。為適應環保工作的新要求和環評改革的新精神，重新構建環評導則體系迫在眉睫。

我國環評技術導則體系存在的問題

目前，我國正在運行的環評導則體系為：規劃環評導則+建設項目環評導則。建設項目環評導則以總綱為綱領，下分專項導則（即要素導則與專題導則）和行業導則。這些導則指導下的環評在針對預防和減輕環境污染、促進產業結構調整、嚴控宏觀與微觀經濟活動的環境準入方面發揮了重要作用。

盡管目前的環評技術導則在指導環評從源頭控制污染方面發揮了重要作用，但是仍然存在諸多問題。

缺少頂層設計，結構不合理?，F有導則是從當時的需求出發，缺乏宏觀層面的引導和未雨綢繆的預判。由于缺乏頂層設計，致使各類導則之間缺少合理銜接，如規劃環評缺少要素導則的指導，建設項目環評缺少源強規范的支撐，行業導則的內容與要素導則之間也存在交叉現象。各類導則的組成尚有缺失，如規劃環評導則中缺少土地利用、流域、海域等解決區域環境問題的導則，專項導則中缺少土壤、振動等要素導則。缺少前瞻性的導則預研和科研儲備，一般導則的制訂通常需要2年~3年，一些需要科研支撐的導則制修訂需要更長的時間，造成導則滯后于需求，如土壤導則。

內容寬泛，定位不準確。建設項目導則本應按照《環評法》第十七條規定的環評報告內容，重點關注項目概況、周圍環境現狀、造成的環境影響、環保措施的技術經濟論證、經濟損益分析、環境監測建議以及環評結論等內容。但現有部分導則關注了大量技術之外的法律和管理問題，以及其他行政主管部門管理的領域，如壓覆礦產。在應用中把本應屬于指導性質的導則當成強制性的標準使用，放大了導則的缺陷。這些問題給環評工作造成了困擾。

針對性不強，未能對最新的環境管理做支撐。現有導則距離當前的環保要求尚有差距。規劃環評尚不能做到劃框子，未能從技術上與“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”（以下簡稱“三線一單”）銜接，規劃環評導則未能從技術上與項目環評聯動，項目環評導則也未能與排污許可證等管理制度銜接。這些問題造成環評與管理脫節。

導則的科學性、規范性、適用性尚待提高。建設項目的源強是環境影響預測的基礎，其確定方法也是今后考核企業排污許可證執行的重要技術依據。目前尚沒有規范源強核算的導則，致使環評中的源強計算方法各不相同，影響預測的準確性。要素導則中，對與環境管理密切相關的容量分配形成排放清單的技術問題未做規定，使得環評制度與排污許可證制度在技術層面不能有效銜接。導則預測模型的準確性也尚待提高。

導則發展缺少理論和技術儲備。與發達國家和地區相比，我國目前的環評導則主要集中于個體、短期的影響，而對環境、人群產生持久影響和整體系統影響的累積影響評價、健康風險評價、生態風險等的環評導則仍然處于空白。

環評導則體系重構總體構架

總體構架。根據 “增強環評導則的科學性、針對性、規范性”的環評改革要求，結合“污染物源強計算、污染物排放清單、環境風險防控”三大體系，確立以“規劃環評導則+要素和專題導則（近期以風險導則為主）+建設項目總綱和污染源源強核算指南與行業導則（生態類）”為現階段環評導則體系的總體構架。

各類別導則主要作用。規劃環評導則以實現劃框子為目標。嚴守 “三線一單”的要求，依靠合理布局以及控制以容量為目標的總量來解決區域環境問題，強化生態保護，在技術層面夯實規劃環評與項目環評聯動的基礎。要素導則進一步提升預測方法和模型計算的科學性，在污染物排放標準和環境質量標準約束下，確定污染源允許排放量，形成污染源排放清單，從而有效與排污許可證銜接。專題類導則指導開展專題環評，現階段主要圍繞環境風險導則，厘清環境風險源和確定環境風險影響范圍，強化環境風險防范措施。建設項目環境影響評價技術導則總綱明確環評工作程序和內容，從總綱修訂入手，可以做到快速和高效貼近環保新要求的效果。污染源源強核算技術指南的編制有助于規范源強核算的技術方法，可提升源強數據的有效性，為環境影響預測的準確性打好基礎，同時為核算企業排污許可證執行情況提供技術方法。生態類行業導則旨在指導生態類建設項目的環評工作，重點預測分析建設項目在施工期和運營期的生態影響，提出有效措施防止生態破壞。

環評導則體系重構的主要任務

抓好重點導則制修訂，完善環評導則新體系。通過制訂一批重點行業的污染源源強技術核算指南，修訂一批要素導則和專題導則，以及推進區域類規劃環評導則制訂，提高導則的指導性和適用性，增強環評的針對性和科學性，并實現與排污許可證有效銜接。

遵循“三線一單”，引領環評導則制修訂。規劃環評系列導則制修訂中，從技術上實現用環境容量來調控開發的規模、強度和布局，根據環境質量和資源承載力來分配和控制重點行業污染物排放總量，使重點產業發展規?？刂圃诃h境、資源可承載范圍內。

聯通規劃環評和項目環評，加強環評制度與許可證制度銜接。在技術層面夯實規劃環評與項目環評聯動的基礎，改變規劃環評和項目環評“兩張皮”的局面。同時，通過重點導則的制修訂，引導環評制度與排污許可證制度的銜接，改變環保制度間“各自為政”的現象。

梳理導則清單，制定環評導則制修訂計劃。對現有和在編的環評導則進行梳理，按照導則重構思路，對不急需甚至不必要的環評在編導則提出暫停或者清理建議；對正在制修訂的行業環評導則提出向行業源強核算轉換的建議；對于環評理論研究及實踐經驗不足的導則，建議暫緩；對需要理論和方法支持的導則，建議開展前期研究。根據需求的緊迫性制定出現階段以及“十三五”環評導則制修訂的計劃。