本文提出用PPP模式對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行改革的方案，按照“先政府后平臺(tái)、先債務(wù)后項(xiàng)目、先存量后增量”的思路，并堅(jiān)持“分類實(shí)施”的原則，逐步實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司與政府脫鉤，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。
一、政府融資平臺(tái)公司的界定
國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)［2010］19號(hào)）中，對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司的界定為“由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”。
財(cái)政部、國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹＜國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知＞相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)［2010］412號(hào)）中，進(jìn)一步明確“納入清理范圍的融資平臺(tái)公司是指，由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。”
根據(jù)國發(fā)19號(hào)文和財(cái)預(yù)412號(hào)文，地方政府融資平臺(tái)公司（“以下簡(jiǎn)稱平臺(tái)公司”）具有三個(gè)特征：一是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等出資設(shè)立，出資方式有財(cái)政撥款、注入土地、股權(quán)投資等；二是承擔(dān)地方政府投資項(xiàng)目的“投融資”功能；三是具有有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，如建設(shè)投資公司、國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、行業(yè)性投資公司等。
二、平臺(tái)公司分類
從經(jīng)營區(qū)域級(jí)主營業(yè)務(wù)范圍的角度，我市融資平臺(tái)可以分為以下四類：
（一）綜合平臺(tái)
如各個(gè)省級(jí)城投公司等。這類平臺(tái)一般承擔(dān)所在區(qū)域城市的建設(shè)財(cái)政職能，還是所在行政區(qū)域內(nèi)重大項(xiàng)目的融資主體、項(xiàng)目建設(shè)主體和公用事業(yè)的運(yùn)營管理主體。綜合平臺(tái)在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)積累綜合優(yōu)勢(shì)，融資成本低、組織項(xiàng)目建設(shè)的效率高、運(yùn)營管理能力強(qiáng)。
（二）行業(yè)平臺(tái)
如各地的保障房公司、水務(wù)公司、軌道公司等。這類平臺(tái)是城市建設(shè)中某一特定領(lǐng)域的融資、建設(shè)與運(yùn)營主體，同時(shí)承擔(dān)所在行業(yè)的部分管理職能。行業(yè)平臺(tái)一般具有自己的施工、運(yùn)營隊(duì)伍，專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)明顯，組織項(xiàng)目建設(shè)的效率高、運(yùn)營管理能力強(qiáng)，在其領(lǐng)域具有明顯優(yōu)勢(shì)。
（三）園區(qū)平臺(tái)
如各地園區(qū)開發(fā)公司等，類似園區(qū)內(nèi)的城投公司。園區(qū)平臺(tái)一般承擔(dān)相應(yīng)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)與運(yùn)營，招商引資以及政府授權(quán)的公共服務(wù)職能。
（四）空殼平臺(tái)
2008年全球金融危機(jī)后，各地成立了一些資產(chǎn)規(guī)模少、可運(yùn)作資源少、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、綜合能力弱的區(qū)縣級(jí)平臺(tái)。部分公司主要承擔(dān)安排干部、分流編制人員、處理不良資產(chǎn)的作用，對(duì)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)起到的作用較小。
三、平臺(tái)公司發(fā)展歷程及存在的問題
（一）平臺(tái)公司發(fā)展歷程
改革開放后，東部沿海城市在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的帶動(dòng)下城市規(guī)模逐漸擴(kuò)大，新開發(fā)地區(qū)建設(shè)任務(wù)增多。在此背景下，東部沿海地區(qū)成立了一批基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司，其主要職能是承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。90年代后期，隨著分稅制改革，地方政府財(cái)力下降，但城市建設(shè)需求卻迅速增長。最早上海市探索由城投公司融資，財(cái)政給予擔(dān)保，此舉獲得成功，有力的推動(dòng)了上海城市建設(shè)。受此啟發(fā)，全國各地成立了大量融資平臺(tái)公司。2004年，天津市委市政府批準(zhǔn)成立天津城投集團(tuán)，作為政府性的投資公司，專司重大城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資、投資、建設(shè)職責(zé)，注冊(cè)資本為677億元，資產(chǎn)規(guī)模超4000億元，位居天津市大型國有企業(yè)之首。
總體看來，在地方政府缺乏規(guī)范的融資渠道，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的情況下，通過地方政府融資平臺(tái)公司，把銀行資金優(yōu)勢(shì)、政府信用優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)力量結(jié)合起來，支持薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、特別是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用。
2008年后，為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，國家提出四萬億投資計(jì)劃，在此帶動(dòng)下各地又集中成立了一批融資平臺(tái)公司。大量平臺(tái)公司大規(guī)模、高成本的融資行為使債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大，由于大部分是以地方政府財(cái)政為擔(dān)保，由此形成隱性政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。
隨著2013年后還款期的集中到來，地方政府債務(wù)規(guī)模過大問題引起中央關(guān)注，由國務(wù)院印發(fā)了國發(fā)19號(hào)文，要求清理平臺(tái)公司債務(wù)。2014年進(jìn)一步印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號(hào)），要求地方政府加強(qiáng)債務(wù)管理，明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。自此，平臺(tái)公司的發(fā)展進(jìn)入新階段，以規(guī)范舉債行為、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)型改革為主要特征。
（二）平臺(tái)公司出現(xiàn)的問題
我市平臺(tái)公司經(jīng)過2008年后的快速發(fā)展，暴露出以下可能形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的問題：
1、債務(wù)規(guī)模過大
平臺(tái)公司融資普遍缺乏有效監(jiān)督，容易造成債務(wù)規(guī)模失控。平臺(tái)公司建設(shè)的項(xiàng)目絕大多數(shù)是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資規(guī)模大，且難以產(chǎn)生現(xiàn)金流入，存量債務(wù)償還只能靠借新還舊。由此造成債務(wù)規(guī)模越滾越大。
2、融資成本高
我市在近些年進(jìn)行了大規(guī)模城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金需求巨大。部分平臺(tái)公司因資信等級(jí)低，難以獲得低息資金。為盡快完成融資需求，部分平臺(tái)公司舉借了部分高息債務(wù)，如信托、保險(xiǎn)資金。
3、項(xiàng)目實(shí)施效率低
我市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較多采用指派的方式將任務(wù)制定一家平臺(tái)公司承擔(dān)。該平臺(tái)公司以財(cái)政支付為擔(dān)保進(jìn)行融資，招選擇設(shè)計(jì)、施工單位進(jìn)行建設(shè)，項(xiàng)目建成后移交給相應(yīng)事業(yè)單位運(yùn)營。整個(gè)過程中缺少必要的選擇、競(jìng)爭(zhēng)過程，僅有的設(shè)計(jì)、施工招標(biāo)也出現(xiàn)了一些不規(guī)范的做法，由此導(dǎo)致成本高、效率低。
4、權(quán)力尋租問題時(shí)有發(fā)生
十八大后處置的權(quán)利尋租案例中，很多與工程相關(guān)聯(lián)。在各地城投公司中也存在著權(quán)利的關(guān)聯(lián)交易現(xiàn)象，某市也出現(xiàn)了一些典型案例。
四、以PPP模式推動(dòng)平臺(tái)公司改革的可行性
（一）政策依據(jù)
1、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》
推動(dòng)國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度。國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合，必須適應(yīng)市場(chǎng)化、國際化新形勢(shì)，以規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競(jìng)爭(zhēng)、提高企業(yè)效率、增強(qiáng)企業(yè)活力、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革。國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法。鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革。
2、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號(hào)）
加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。
3、《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》（財(cái)金［2014］112號(hào)）
各級(jí)財(cái)政部門要鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，以TOT（轉(zhuǎn)讓－運(yùn)營－移交）等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，積極引入社會(huì)資本參與存量項(xiàng)目的改造和運(yùn)營，切實(shí)有效化解地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
4、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)［2015］42號(hào)）
積極引進(jìn)社會(huì)資本參與地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目改造，爭(zhēng)取通過政府和社會(huì)資本合作模式減少地方政府性債務(wù)。探索通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營。大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目。
（二）平臺(tái)公司的業(yè)務(wù)領(lǐng)域適宜PPP模式實(shí)施
平臺(tái)公司主要從事城市道路、高速公路、軌道交通、污水垃圾處理、供水、供熱、保障房建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營。這些項(xiàng)目一般公益性明顯但又缺少經(jīng)營性或經(jīng)營性較差。平臺(tái)公司建設(shè)這些項(xiàng)目一般不是為了盈利，而是完成政府指派的任務(wù)。
PPP模式應(yīng)用于應(yīng)由政府提供，但政府提供效率低下的項(xiàng)目。集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。
平臺(tái)公司從事的業(yè)務(wù)領(lǐng)域與適宜采取PPP模式的領(lǐng)域基本上是重合的。因此，以PPP模式推動(dòng)平臺(tái)公司改革具有操作基礎(chǔ)。
（三）平臺(tái)公司有能力參與PPP項(xiàng)目
平臺(tái)公司經(jīng)過多年的發(fā)展，人員穩(wěn)定、業(yè)務(wù)熟練，尤其是大項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)豐富，具有完成重大工程項(xiàng)目建設(shè)的能力。
另外，平臺(tái)公司擁有土地等資產(chǎn)，具有政府背景，資信等級(jí)一般較高，其融資成本較民企低，具有低成本資金優(yōu)勢(shì)。
因此，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后以社會(huì)資本的身份參與PPP項(xiàng)目，具有項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、資金成本等方面的優(yōu)勢(shì)，具備一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
五、改革方案探討
（一）改革思路及實(shí)施方案
按照“先政府后平臺(tái)、先債務(wù)后項(xiàng)目、先存量后增量”的思路，并堅(jiān)持“分類實(shí)施”的原則，推動(dòng)平臺(tái)公司改革。
1、先政府，后平臺(tái)
首先政府提高對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)PPP對(duì)轉(zhuǎn)變政府、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用。劃清政府與市場(chǎng)的界限，改革基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給方式。對(duì)有一定收益和現(xiàn)金流的準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目，優(yōu)先采用PPP方式，吸引社會(huì)資本參與，充分利用社會(huì)資本管理、資金和技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，為投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造空間。
然后對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行法人治理體系改革。平臺(tái)公司一般只是在形式上具有法人實(shí)體，但公司法人治理結(jié)構(gòu)不健全，董事長、總經(jīng)理等主要管理人員大多為現(xiàn)任公務(wù)員或事業(yè)編制人員。建議以建立現(xiàn)代企業(yè)為目標(biāo)，根據(jù)公司法等要求，逐步建立健全企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和總經(jīng)理等法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換職工身份，現(xiàn)任公務(wù)人員退出管理階層，實(shí)現(xiàn)管理人員職業(yè)化，理順和業(yè)務(wù)主管部門、國有資產(chǎn)管理部門的關(guān)系。
2、先債務(wù)、后項(xiàng)目
先對(duì)平臺(tái)公司自身債務(wù)進(jìn)行處理。根據(jù)國發(fā)19號(hào)文和財(cái)預(yù)412號(hào)文的要求，對(duì)平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行分類處理。因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)，劃為政府債務(wù)；因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營舉借、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)及因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營舉借的債務(wù)，劃為企業(yè)債務(wù)，由平臺(tái)公司負(fù)責(zé)償還。
債務(wù)劃分后，再考慮用PPP模式對(duì)不同的債務(wù)進(jìn)行處理，或由平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目。
3、現(xiàn)存量、后增量
先對(duì)平臺(tái)公司存量項(xiàng)目進(jìn)行處理，以解決貸款到期問題。通過出售產(chǎn)權(quán)、租賃等方式，推動(dòng)平臺(tái)公司已建成，或者在建項(xiàng)目與社會(huì)資本投資者開展合作，交由項(xiàng)目公司建設(shè)和經(jīng)營，平臺(tái)公司收回投資后優(yōu)先還本付息。通過在存量項(xiàng)目中與社會(huì)資本的合作，逐步摸索改革經(jīng)驗(yàn)。對(duì)PPP模式操作成熟后，再以新項(xiàng)目進(jìn)行合作，或者以社會(huì)資本的身份參與項(xiàng)目。
4、分類實(shí)施
綜合平臺(tái)公司具有較強(qiáng)的綜合實(shí)力，重大項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)豐富，與政府關(guān)系最密切，應(yīng)優(yōu)先考慮兩種方式參與項(xiàng)目，一是以政府出資代表的身份，入股項(xiàng)目公司，代表政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行把控，維護(hù)公共利益；二是以社會(huì)資本的身份與政府合作大型項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體操盤。
行業(yè)平臺(tái)公司，一般具有特定行業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，其運(yùn)營的項(xiàng)目一般具有經(jīng)營性。對(duì)其存量項(xiàng)目，可委托社會(huì)資本運(yùn)營，或者引入社會(huì)資本入股，共同經(jīng)營。對(duì)政府新建項(xiàng)目，專業(yè)平臺(tái)公司可與政府合作，或受社會(huì)資本委托參與項(xiàng)目運(yùn)營。
園區(qū)平臺(tái)公司在園區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中起到開路先鋒的作用，對(duì)其改革可暫緩到園區(qū)發(fā)展基本穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施基本完善后再進(jìn)行。改革方案可參照綜合性平臺(tái)公司實(shí)施，操盤項(xiàng)目整體開發(fā)或作為政府出資代表入股項(xiàng)目公司。
空殼型平臺(tái)公司情況復(fù)雜，應(yīng)根據(jù)具體情況確定改革方案。
（二）平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目的方式
1、作為社會(huì)資本與政府進(jìn)行合作
平臺(tái)公司作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作的項(xiàng)目。此時(shí)需要實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)。其已承擔(dān)的地方政府債務(wù)，應(yīng)納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置，并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。
2、作為政府方出資代表參股項(xiàng)目公司
政府指定平臺(tái)公司作為政府方出資代表參股項(xiàng)目公司。此時(shí)地方融資平臺(tái)公司既作為政府方的出資代表在項(xiàng)目公司中行使股東權(quán)利，又作為項(xiàng)目公司股東之一參與到項(xiàng)目公司的日常運(yùn)營及利潤分配。在項(xiàng)目公司層面進(jìn)行平臺(tái)公司在與社會(huì)資本的合作，既有利于平臺(tái)公司向社會(huì)資本學(xué)習(xí)，積累市場(chǎng)化運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，又可將合作失敗的風(fēng)險(xiǎn)控制在項(xiàng)目公司層面，與平臺(tái)公司母體隔離，不至于危及平臺(tái)公司整體。
對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)也有眾多優(yōu)勢(shì)。一是平臺(tái)公司在項(xiàng)目前期工作及工程建設(shè)管理方面經(jīng)驗(yàn)較為豐富，由其協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開展前期工作，有利于推動(dòng)PPP項(xiàng)目進(jìn)展。二是平臺(tái)公司作為項(xiàng)目公司股東方，可以參與項(xiàng)目公司的日常經(jīng)營及決策，有利于增強(qiáng)政府方對(duì)于項(xiàng)目公司的把控力度，有效地約束社會(huì)資本的行為。因此，該種參與方案容易獲得政府支持，減少改革阻力。
六、結(jié)語
中央、國務(wù)院多次發(fā)文要求對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行改革，但其問題由來已久，債務(wù)規(guī)模普遍較大，利益關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)，對(duì)城市建設(shè)、政績(jī)積累具有重要作用，因此其改革推動(dòng)緩慢。本文提出用PPP模式推動(dòng)平臺(tái)公司改革的思路，希望能為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家的改革工作提供思路借鑒。