2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，首次明確提出要以推進環境治理體系和治理能力現代化為目標，建立健全領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律政策體系（以下簡稱“七大體系”）。這是新時代以改善生態環境質量為核心，完善生態環境分區管治制度，推進生態文明建設的有力保障。

生態環境分區管治面臨的挑戰

我國國土遼闊，多樣性、非均衡性、脆弱性的生態環境特點突出，不同區域資源環境承載能力各異，發展基礎、條件和水平不同，尊重自然、順應自然、保護自然，就必須采取差異化的生態保護策略，為此，“十三五”生態環保規劃要求“分區施策”，追求環境質量改善要“以解決生態環境突出問題為導向，分區域、分流域、分階段明確生態環境質量改善目標任務”，落實分區管治時要“實施差異化管理，分區分類管控，分級分項施策，提升精細化管理水平”。

當前，國內外環境正在發生深刻復雜的變化，經濟發展外部環境更趨復雜嚴峻，不穩定、不確定因素增多，生態環境保護面臨的形勢依然嚴峻，推進環境治理體系與治理能力現代化面臨多重挑戰。就生態環境分區管治而言，主要面臨以下幾方面挑戰。

一是生態環境分區管治的原則和思路還不清晰。一方面，環境功能分區和分類方法與國土空間規劃確定的功能空間不對應，且空間尺度常常存在差異，使生態環境分區管治的具體要求難以落實；另一方面，生態環境分區管治缺乏空間規劃層面的工具，而土地用途和強度管控作為國土空間規劃主要工具在環境分區管治方面難以有效發揮作用。

二是生態環境分區管治的效能不足。政策措施在自上而下的層級傳遞過程中存在誤導、誤解和誤為等問題，上下級聯動推進和靈活調整能力不足。一些施政理念和措施僅僅停留在文件傳達層面，并沒有得到實際落實。雖然生態環境問責制度逐步建立，但制度仍然不健全。地方政府對上級政府指令的執行有的過于機械化、流程化，有的缺乏分門別類地精細化管理細則，造成部分地區出現“一刀切”的情況，部分省、市級政府層面生態環境責任不明確，只起到了上行下達的作用，環境管理效率偏低，環境治理能效不高；基層政府層面專業化人才不足，環境管理能力有限，對自身主體責任認知不清。

三是多元共治的格局還沒有形成。環境治理仍以政府主導為主，市場參與有限，全民共治的能動性沒有激發出來，行業管理不足，市場監管機制滯后。投融資體系、市場交易體系、生態補償體系、環境保險制度等不健全，導致綜合服務能力偏弱，創新驅動力不足，市場不規范，市場潛力未能得到有效釋放。此外，安全風險和應急管理機制尚未建立起來，危機應對能力有很大缺口。

生態環境分區管治制度完善的方向

深入貫徹黨的十九屆四中全會精神，推進生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化，要堅持以習近平生態文明思想為指引，以建設美麗中國為目標，以改善生態環境質量為核心，以解決制約生態環境保護事業發展的體制機制問題為重點，貫徹落實《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，加快建立健全生態環境治理的架構體系，完善生態環境分區管治制度，要著力抓好以下三方面工作。

一是深化頂層設計。按照新的國土空間規劃制度，結合國土空間規劃成果劃分空間和管轄范疇，在生態空間、農業空間和城鎮空間三區中建立健全并落實七大體系，依據不同空間屬性建立區域差異化的管治制度，構建多維度的生態環境分區分級管制框架。系統梳理不同地區不同行業的發展現狀，統計分析各地區以往發展路徑的科學合理性，按照高質量發展的目標審查不同地域行業和環境問題，提出多樣化的整治方案，提高防范意識，責任到事、到人、到空間，探索精準化管治方法。分區曝光突出生態環境問題及整改情況。完善公眾監督、舉報反饋機制。

二是建設七大體系。完善生態環境保護法律體系，加快制定和修改長江保護、海洋環境保護、固體廢物污染防治、生態環境監測、排污許可、碳排放權交易管理等方面的法律法規，加大生態環境違法犯罪行為的制裁和懲處力度；建立健全領導責任體系和企業責任體系，建立事前預警、事中督辦及事后問責機制，針對不同空間和問題確定責任主體，推行領導責任和企業責任雙軌制，制定實施細則；持續推進全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系的建立，逐步建立常態化、穩定的財政資金投入機制，落實生態補償制度。加快制定健全有利于推動綠色發展和生態環境保護的價格、稅收、金融、投資等政策。發展綠色信貸、綠色債券等金融產品，發揮好國家綠色發展基金作用，在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度。健全生態環境信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。深化“無廢城市”建設、固體廢物進口管理等。加強農業農村環境污染防治。

三是強化保障工作。完善污染防治區域聯動機制和陸海統籌的生態環境治理體系。落實中央生態環境保護督察制度。制定實施中央和國家機關生態環境保護責任清單。實行生態環境損害責任終身追究制。推進生態環境保護綜合行政執法，全面完成省以下生態環境機構監測監察執法垂直管理制度改革。健全生態環境監測和評價制度。落實生態環境損害賠償制度。構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系。加快建立“三線一單”制度。

生態環境分區管治的推進路徑

各級政府在統一環境質量持續改善的戰略觀指引下，按照事權清晰的原則設定不同時間空間的環境治理任務與成效目標，因地制宜地精準施策，注重綜合運用經濟、法律、技術等手段，激勵引導企業主體自主進行環境保護，引入公民團體參與制衡，提升治理能力的同時更加強調治理績效，確保生態環境保護“量質并舉”。

推進路徑應根據行業和地區制定差異化路徑和措施。假設地區為橫軸，行業為縱軸，可劃分四個象限的分地區分行業關系圖（見圖1），在每個不同要素的象限中把握環境治理的路徑和節奏。



正正區域是高質量發展的理想狀態，經濟發展與行業發展正相關，環境良好，社會穩定，在此基礎上制定標準、建立體系對其他地區的環境治理有指導意義；在正負區域中，負行業支撐經濟發展，應制定負面清單，嚴明責任，兼防兼治，突出環境治理優先的目標；在負負區域中，治理壓力最大，既有扶貧的壓力，又有環境治理的壓力，應注重底線控制，行業轉型，實施督導；在負正區域中，經濟發展落后，應在容量預判基礎上，補充行業發展并加強過程管治。

依托上述分地區分行業關系圖，按照生態、農業、城鎮的三類空間分類，對環境分區管治進行如下分析（見圖2），從而確定生態環境分區管治路徑。

在正正區域，應未雨綢繆，持續發揮高質量發展的良好勢頭，在生態空間內通過實時監測進行精準治理；在農業空間內通過土壤改良實現農村提升；在城鎮空間內通過年度環檢推行精細治理。



在正負區域，即負行業支撐下的發達地區，其發展方式是不可持續的，應及時修正，在生態空間內明確治理工程和退出機制，遏制環境惡化趨勢；在農業空間注重土壤防治和農村治理，緩解發展中的環境問題；在城鎮空間中促進行業轉型，進行環境篩查和檢測，制定明確的治理方案，不斷改善人居環境。

在負負區域，負行業和落后發展的雙重壓力導致環境治理滯后，其發展方式是短視的，應在生態空間中加強系統治理，制定標本兼治的實施方案；在農業空間中通過土壤施治和農業管治，實現農業農村良性發展；在城鎮空間中加強強度控制和環境督導，改善城鎮空間環境質量。

在負正區域，即支撐產業為正行業但發展落后的地區，發展方式合理，環境治理壓力較小，生態空間注重“三線一單”和容量預判，確定發展門檻；農業空間強化土壤檢測和農村管治，發揮綜合效益；城鎮空間注重污染防治和過程管治，把好發展過程的環境質量關。

生態環境分區管治的政策選擇

生態環境保護治理領域應是公眾參與和社會治理機制共同作用的領域，環境問題的表象在技術手段，深層原因在制度，環境治理體系既是新時代國家治理體系的重要組成部分，也在實踐意義上引領著新時代國家治理體系的走向，因此生態環境分區管治按不同的劃分依據所選擇的政策內容有所不同。

一是按地域進行劃分。可劃分為目標治理、底線治理和全過程治理，不僅依靠問題治理，還應包括預防治理。在京津冀地區、長江經濟帶、粵港澳大灣區等發展潛力巨大的區域，應建立目標治理體系，通過統一的治理體系和標準，推行統一的政策和制度，針對區域內個性問題，建立統一治理機制，逐步推進落實各項環境治理工程；對于東北地區、西部落后地區，應關注基于底線控制的環境治理體系，并建立合理的財稅機制，合理降低環境治理成本，有效推動環境治理行動；對于中原城市群、成渝地區等發展中地區，應加強環境監管，建立過程治理體系，在環境治理方面促進長效機制的建設，注重實現資源節約、環境保護、經濟發展和社會穩定等多目標的實現，加強過程環境治理。

二是按內容進行劃分。結合對山水林田湖草的空間功能劃分，實現統籌治理，可劃分為系列治理工程，生態環境部梳理總結出打好污染防治攻堅戰的“7＋4”行動，即打贏藍天保衛戰，打好柴油貨車污染治理、城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長江保護修復、水源地保護、農業農村污染治理七場標志性重大戰役和落實《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》、打擊固體廢物及危險廢物非法轉移和傾倒、垃圾焚燒發電行業達標排放、“綠盾”自然保護區監督檢查四個專項行動，涉及大氣、水、土壤和生態等生態環境的主要領域。江河湖海流域注重上游、中游和下游實現一體化保護，山水林田湖草注重棲息地保護。

三是按主體進行劃分。黨委政府負領導責任，企業負主體責任，公眾和社會組織參與其中。嚴明自然資源利用上線與環境質量安全底線責任制度，建立相關目標評價考核制度，包括生態保護紅線劃定與調整、績效考核、責任追究、生態補償、公眾參與等。明確生態保護紅線管理的責任主體，明確中央和地方政府各自的責任和義務，堅持“黨政同責”“一崗雙責”,明確并落實地方政府在生態保護紅線管理中的主體責任。厘清部門職責與分工，建立生態保護績效評估考核系統并納入相關政府績效考核體系，界定不同類型生態保護紅線區域的補償標準和補償使用方式。隨著政府職能的不斷轉變和行政方式的創新，行政效能將不斷提高，但是環境治理的特殊性造成“木桶原理”式發展路徑，總有短板，主要原因是尚未激發社會公眾認知。應理順政府與市場、社會的合理邊界，發揮社會公眾的集體效率，創造良好治理機制。堅持運用市場監督和部門監管兩種手段，發揮市場在社會資源配置中的決定性作用，通過環境業主委員會模式，在激發全民積極性的同時更好發揮政府作用，放大行政體制效能。另外，這也有利于主管部門依法行政，社會監督會推進各部門、各級政府制定政策協調一致并公開透明，避免政策沖突、疊加，減少不必要的行政執法事項。

四是按機制進行劃分。既有各項常規環境治理制度的不斷健全和完善，又應建立全方位應急制度與及時響應制度，分別服務于日常管理和“戰時管理”。日常管理嚴明責任主體和程序流程，發揮各層次作用，上級重在宏觀調控，下級重視實施和及時總結上報；“戰時管理”強調程序從簡、處理方法鼓勵有效創新、處理結果建立容錯機制，處理責任和處置風險上下共擔。遇到任何突發事件迅速啟動“戰時管理”機制，突發事件結束后應形成詳細的總結報告，經過周密的調查研究提出績效和失誤的內容，并根據處理經驗及時修正“戰時管理”機制。

生態環境分區管治的制度保障

生態環境分區管治結合屬地管理重在“分區”與“管治”。其中，“分區”按國土空間體系劃分為生態空間、農業空間和城鎮空間；“管治”主要指責任監管和制度監管。結合七大體系對生態環境分區管治制度框架進行具體設計（見圖3）。



第一，完善法律法規體系。健全法律法規體系是生態環境分區管治制度的根本保障，也是建立長效機制的前提。針對當前或未來的空白區補充完善，針對生態紅線、農村污染防治、生態治理監督檢查、城鎮環境精細化管理等方面制定相應的法律法規或部門規章，省級政府可在此基礎上出臺細則或導則。將實施權下放基層，監督權提升上級。

第二，進一步深化空間劃分。在三類空間基礎上，結合各自特征細化。生態空間劃分為生態紅線區、生態保護區和生態治理區；農業空間按照種植結構分區和行政單位分區劃分農業環境管理單元；城鎮空間按照建成區、污染源范圍區、新建區分區，其中建成區可根據用地性質進一步細分。

第三，強化生態空間管治。生態紅線區嚴格明確負面清單并確定近期實施時間表；生態保護區完成“三線一單”設計，并建立市場機制，可試行綠色金融、環境保險、生態補償等措施；生態治理區針對治理規劃，建立治理目標和考核體系，最終自下而上提交階段考核成果。

第四，強化農業空間管治。根據不同農業功能，如生態功能、生產功能、文化功能等類別，結合土壤面源污染的現狀特征，提出區別化的指標體系和標準閾值，并按基層行政單元統計，同時在省（區、市）層面建立動態監測平臺，建立環境數據庫。自下而上提交階段報表。

第五，強化城鎮空間管治。在建成區按照不同的土地性質，如居住用地、公共設施用地、物流用地、商業用地等制定不同的精細化環境標準；在工業用地、園區、污染排放源頭等區域建立排污許可制度；新建區結合建設時序進行環境安全考核和環境影響評價，維護城市環境質量整體效果。最終自下而上提交階段評估報告。

第六，建立以省為層級的年度“體檢”制度。針對不同空間提交的報告、報表、成果進行分析研究，明確下一步工作任務，可分為“維持”“強化”“整改”等結論，依此進行績效獎勵或主體問責。研究成果結合制度監管結論形成最終環境方案，經過專家審核、部門審驗、政府審定后提交，并層層抓落實。

第七，建立雙軌型監管體系。一是責任監管，明確國家、省、市縣、鄉鎮、村的責任范疇和行動指南；二是制度監管，盡快建立信用體系，連帶企業責任體系，建立環境業主委員會，推行全民行動體系，將制度監管結論反饋到年度“體檢”中，修正年度考核報告。