剛剛出臺的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》指出，要合理控制能源消費總量。這和四年前的《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》有一個明顯的對比，后者明確表明：到2010年，中國一次能源消費總量控制目標(biāo)為27億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右。換言之，能源消費總量指標(biāo)在“十二五”規(guī)劃中“消失”了。

　　“‘十一五’規(guī)劃里的27億噸是個反面教材。”一位不愿透露姓名的專家對記者表示。2010年全國能源消費總量為32.5億噸標(biāo)煤，遠(yuǎn)高于27億噸標(biāo)煤的規(guī)劃值。這或許為能源消費總量指標(biāo)消失提供了一種解讀方式。

　　40億噸標(biāo)煤并非不可能的任務(wù)

　　“‘十一五’的實踐表明，單靠單位GDP能耗指標(biāo)不能有效控制能源消費總量過快增長。‘十一五’期間雖然我們嚴(yán)厲抓節(jié)能，但是由于GDP增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過年均8%的預(yù)期，能源消費總量仍然快速上升，遠(yuǎn)高于27億噸標(biāo)煤的規(guī)劃值。再加上國內(nèi)的資源和環(huán)境制約，以及應(yīng)對全球氣候變化帶來的壓力，只有單位GDP能耗這一個指標(biāo)還不夠。”國家發(fā)改委能源研究所能源效率中心主任楊宏偉對記者如此解釋需要合理控制能源消費總量的原因。去年下半年，楊宏偉和同事參與了能源總量控制的專題研究。

　　今年初的全國能源工作會議上，時任國家能源局局長的張國寶就2015年能源消費總量分析說，“十二五” 能源消費總量指標(biāo)會在40億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右做文章。

　　40億噸數(shù)據(jù)一出，引起諸多討論。很多人擔(dān)心，GDP增速很難控制，因此40億噸這條線很難守住。而且，我國正處在工業(yè)化進(jìn)程當(dāng)中，能源供應(yīng)收緊，會不會影響我國經(jīng)濟發(fā)展速度?

　　這種擔(dān)心并非杞人憂天。

　　國家能源專家咨詢委員會副主任、中國能源研究會常務(wù)副理事長周大地對記者表示：“2015年40億噸，有關(guān)部門是有這個考慮，而且也是可能的。問題的關(guān)鍵是現(xiàn)在很多地方對經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌認(rèn)識不夠到位，還在拉高投資。”

　　“達(dá)到40億噸是有前提條件的。如果按照‘十二五’規(guī)劃中制定的，GDP年均增長7%，再加上節(jié)能目標(biāo)的約束，完成40億噸應(yīng)該是沒問題的。但是實際中這些指標(biāo)很可能會突破。因為GDP不是約束性指標(biāo)，只是指導(dǎo)性指標(biāo)。這在‘十一五’就已經(jīng)證明了。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍在接受記者采訪時說。“十一五”期間，GDP規(guī)劃增速7.5%，而實際數(shù)據(jù)是年均增長11.2%。

　　2月28日，中國工程院發(fā)布《中國能源中長期(2030、2050)發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》。該報告指出，按2010年能源消費總量32.5億噸標(biāo)煤，“十二五”平均GDP年增長8%，實現(xiàn) 5年能源強度下降16%計算，2015年能源消費總量即是40億噸標(biāo)煤。因此40億噸標(biāo)煤是一個“合適的目標(biāo)”。但是，實現(xiàn)能源消費的總量控制需兩個前提，一是控制GDP能源強度，二是控制年均GDP過快增長。

　　在3月末的一次會議上，張國寶對記者說，國家能源局曾經(jīng)積極推動過對能源總量控制，但最終“十二五”規(guī)劃沒有采納。“其中原因，我認(rèn)為主要是結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度很大，二產(chǎn)比例比較高，高耗能產(chǎn)業(yè)還在持續(xù)增長，帶動了能源消費的高速增長，能源總量控制的難度很大。”

   
　　能源消費總量控制——欲說還休

　　事實上，記者采訪的多位專家都表示，2015年能源消費總量定為40億噸是可行的，并非不可能完成的任務(wù)。

　　“難度在于這個絕對量能否控制得了，有什么影響。地方和中央的分歧直接影響到最后取舍。現(xiàn)在還沒有統(tǒng)一意見。如果強行推出，落實不到地方和企業(yè)也是空話。”一位不愿透露姓名的專家說。

　　楊宏偉對此問題做了進(jìn)一步解釋，沒有達(dá)成的共識主要體現(xiàn)在：對“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展情景、結(jié)構(gòu)調(diào)整潛力、技術(shù)進(jìn)步趨勢，包括合理的GDP增長速度、結(jié)構(gòu)變化和增長內(nèi)容，以及高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢等方面。

　　那么如果時機成熟，能源消費總量指標(biāo)是否會像節(jié)能指標(biāo)一樣以約束性指標(biāo)形式出現(xiàn)呢?“這個指標(biāo)應(yīng)該在國家規(guī)劃中有所體現(xiàn)，但是否是約束性指標(biāo)還沒有定。能源消費和宏觀經(jīng)濟有很大關(guān)系，不是一個能源供應(yīng)部門可以決定的。現(xiàn)在國家發(fā)改委還在和地方認(rèn)真地討論這個問題。”周大地回答說。

　　“能源消費總量和GDP的增速密切相關(guān)。GDP的增速受國際、國內(nèi)多種因素影響，具有很大的不確定性。如果只簡單設(shè)定一個能源消費總量的數(shù)值，是不科學(xué)的，也不具有可操作性。”楊宏偉說，合理控制能源消費總量要考慮與單位GDP能耗指標(biāo)相互配合，共同形成促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的倒逼機制。各地區(qū)如果能夠?qū)Ρ镜貐^(qū)未來五年的經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢有比較準(zhǔn)確的分析和預(yù)判，就可以提出“十二五”時期地區(qū)能源消費總量的控制目標(biāo)。

　　楊宏偉透露，能源消費總量控制可能會在有條件的地方先行試點。“一些東部沿海省份表達(dá)了試點的意愿。希望通過能源總量控制這個抓手，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高經(jīng)濟增長質(zhì)量。”

　　專家建議，實施實施能源消費總量控制有國內(nèi)外經(jīng)驗可循。從國際看，全球應(yīng)對氣候變化、減排二氧化硫、保護(hù)臭氧層等總量控制經(jīng)驗值得我國借鑒。具體包括：區(qū)分共同但有區(qū)別責(zé)任、設(shè)定減排目標(biāo)和時間表、建立排放權(quán)交易機制、實施碳稅、區(qū)分不同行業(yè)和重點企業(yè)等。從國內(nèi)看，“十一五”以來，我國對二氧化硫和化學(xué)需氧量排放實施總量控制，采取了排污權(quán)交易等做法，也積累了有益經(jīng)驗。

　　此外，為杜絕一些地方不切實際、盲目追求GDP總量翻番的發(fā)展方式，應(yīng)進(jìn)一步完善節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評價考核方法。強化總量控制目標(biāo)對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)容和質(zhì)量的引導(dǎo)作用，弱化經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)考核，提高節(jié)能指標(biāo)在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價中的權(quán)重，實行嚴(yán)格的問責(zé)制，落實獎懲措施。

　　記者手記

　　“這個問題很敏感，我和你聊聊，不算采訪啊。”筆者聯(lián)系一位能源專家時，對方如此應(yīng)答。

　　連前任國家能源局領(lǐng)導(dǎo)都說“能源消費總量控制的難度很大”，這個問題的難度和敏感度可見一斑。實際上，難的不是制定指標(biāo)(幾乎所有的受訪者都認(rèn)同2015年40億噸標(biāo)煤的指標(biāo)。)而是如何把紙上的指標(biāo)化為行動，落到實處。

　　目前看來，困難主要有兩方面。一是主觀認(rèn)識。“關(guān)鍵是對這個問題的重視程度”。如果地方政府部門繼續(xù)奉行“GDP至上”原則，“拼命拉投資，忽視經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，什么來錢做什么”一切都為GDP服務(wù)，能源供應(yīng)的口子就很難控制得住。二是客觀手段。能源消費總量控制牽涉到能源價格機制改革、以及統(tǒng)計、檢測、監(jiān)察等基礎(chǔ)工作。不把這些基礎(chǔ)工作、輔助工作做好，能源消費總量控制就有“空中樓閣”之虞。

　　此外，和節(jié)能目標(biāo)一樣，能源消費總量控制工作也要理順中央和地方的關(guān)系。在節(jié)能問題上，地方和中央的拉鋸、博弈已經(jīng)不是新聞了。能源消費總量控制工作能不能解決好這個問題呢?我們會繼續(xù)關(guān)注。