環(huán)保國策入法、污染信息公開、環(huán)境公益訴訟……

26日全國人大常委會進行二審的環(huán)境保護法修正案草案，擬首次規(guī)定多項制度。這些制度最終能否確立？能否對污染亮出利劍？

各方對此充滿期待。

十二屆全國人大常委會第三次會議26日起在北京舉行，備受關(guān)注的環(huán)境保護法修正案草案將進行第二次審議。

業(yè)內(nèi)人士對上證報記者說，草案對此前業(yè)界關(guān)注的問題做出了回應(yīng)，如按日計罰，信息公開，對生態(tài)補償做出原則性規(guī)定，明確公益訴訟主體等都是明顯進步，但總體來說，修訂的力度仍顯不夠，依然只是在“小步走”。

有進步，但離期望差別很大

現(xiàn)行環(huán)境保護法自1979年試行、1989年正式頒行以來，至今已有20余年無實質(zhì)性修改。隨著環(huán)境問題日益突出，法律與現(xiàn)實脫節(jié)日漸明顯，環(huán)保法也被業(yè)界稱為中國執(zhí)行效果最差的法律之一。

2012年8月下旬，環(huán)境保護法修正案草案首次提交十一屆全國人大常委會第二十八次會議進行審議，8月31日，草案對外發(fā)布并向社會公開征求意見。

但這一草案以“有限修改”為原則，與學(xué)界“重修再造”的主流觀點存在不小差距。

此外，草案中關(guān)于刪除環(huán)保部提出的信息公開、公益訴訟、公眾參與、按日計罰等較為嚴厲的內(nèi)容，更遭到環(huán)境保護主管部門的不滿。特別是草案提出，由發(fā)改委進行總量控制指標分配意見等條款，不僅與部委現(xiàn)在職責(zé)分工有悖，更弱化了環(huán)保部門的管理職能。

也正因為這些原因，環(huán)保部在一審征求意見后向全國人大法工委提交了一份題為“關(guān)于報送對環(huán)保法修正案草案意見和建議的函”，提出34條修改意見。

據(jù)了解，此次二審稿則較前稿有一定進步。全國人大法律委員會副主任委員張鳴起26日就草案修改情況向會議作說明時表示，有意見提出，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護工作中一些行之有效的措施和做法上升為法律，完善環(huán)境保護基本制度。法律委員會經(jīng)研究，建議增加相關(guān)規(guī)定，如“未依法進行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不得開工建設(shè)?！?/p>

草案還修改完善了環(huán)境監(jiān)測制度，增加“建立環(huán)境信息共享機制”的規(guī)定；明確聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，規(guī)定“國家建立跨行政區(qū)重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測，實施統(tǒng)一的防治措施”等。
不過，不少業(yè)內(nèi)人士坦言，此次的草案雖對此前提出的問題進行修訂，有一些進步，但離業(yè)界的期望還是相差很遠。

高壓灌注等方式排污可追刑責(zé)

具體來看，草案增加規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者通過暗管、滲井、高壓灌注或者以其他逃避監(jiān)管的方式排放污染物，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”

這與“兩高”此前公布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中認定“嚴重污染環(huán)境”的十四項標準是相呼應(yīng)的。

據(jù)相關(guān)人士解釋，這一條內(nèi)容的增加與此前發(fā)現(xiàn)的部分地區(qū)少數(shù)企業(yè)私設(shè)暗管或利用滲井滲坑等違法排污的現(xiàn)象有關(guān)。這些現(xiàn)象危害大，影響十分惡劣。

中國環(huán)境投資聯(lián)盟理事長王世汶對上證報記者說，這種現(xiàn)象早就存在，而今年被公之于眾。這類行為比明排還要惡劣得多，明顯是有預(yù)謀的行為，對這類行為實施多重的刑罰都不為過。

在信息公開方面，草案規(guī)定，重點排污單位應(yīng)當(dāng)向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標情況，以及污染防治設(shè)施的建設(shè)和運行情況。重點排污單位應(yīng)按規(guī)定安裝使用監(jiān)測設(shè)備，對其排放的污染物進行監(jiān)測。

公益訴訟主體引發(fā)爭議

草案中明確環(huán)境公益訴訟主體也引發(fā)了不少討論。記者注意到，草案提到，“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會可以向人民法院提起訴訟?！?/p>

近些年，我國環(huán)境事件頻發(fā)，但由于此前法律界定不明確，各地司法機關(guān)在處理公益訴訟方面一直無法可依。此次對環(huán)境公益訴訟的明確在不少人看來是一種進步。

王世汶對上證報記者說，只有公益訴訟加上賠償制度才能把環(huán)保的重要性傳遞給企業(yè)。過去企業(yè)的環(huán)境壓力只來自于政府，出于政府不作為、利益輸送等原因，時常會出現(xiàn)監(jiān)管不力?！艾F(xiàn)在明確了公益訴訟的主體，讓來自社會的監(jiān)督產(chǎn)生壓力，是一種很好的手段，也開了一個很好的頭。”

至于選定中華環(huán)保聯(lián)合會一家，王世汶認為，中華環(huán)保聯(lián)合會是環(huán)保公益訴訟領(lǐng)域做得最多的，也是最好的，指定它有一定道理。但考慮到公平性，應(yīng)該有更多的團體被納入范圍。

中華環(huán)保聯(lián)合會相關(guān)負責(zé)人對上證報記者說，對于公益訴訟主體的選擇應(yīng)該更加審慎。草案中這樣的規(guī)定是有其考慮的，并不是拍腦袋決定的。中華環(huán)保聯(lián)合會有自己的律師、環(huán)境從業(yè)者等專業(yè)隊伍，也有處理環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗和能力。
在上述負責(zé)人看來，目前很多非政府組織并沒有綜合訴訟的能力，如果只是因為法律規(guī)定其可以作為公益訴訟主體，就一擁而上，而沒有處理環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗和能力，很容易產(chǎn)生其他問題，所以法律確實應(yīng)該有所界定。

至于中華環(huán)保聯(lián)合會一家是否能夠全權(quán)承擔(dān)環(huán)境公益訴訟，該聯(lián)合會人士對上證報記者說，參照消費者權(quán)益保護法修正草案中明確消協(xié)作為公益訴訟的主體就可以理解了。

不過，這樣一條規(guī)定也引起其他團體的反對。環(huán)保組織自然之友昨日獲悉上述消息后，立即發(fā)出緊急呼吁。其措辭強烈地表示，“上述立法建議，理論上無依據(jù)，立法上不科學(xué)，實踐中難操作，社會影響有倒退，因此我們強烈反對環(huán)境保護法修正案的審議采納該項立法建議?！?/p>

自然之友稱，希望法律修訂者能夠重視本次修改可能帶來的重大影響，審慎考慮環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向。為了“美麗中國”在更廣泛的公眾參與下加速到來，不要讓該條款成為本次環(huán)境保護法修法的歷史遺憾。（記者 秦菲菲 編輯 衡道慶）